МЕДИУМСКИТЕ ПОЛИТИКИ И УРЕДУВАЧКАТА (НЕ)СЛОБОДА

Полиси бриф
МЕДИУМСКИТЕ ПОЛИТИКИ И УРЕДУВАЧКАТА (НЕ)СЛОБОДА
Калина Лечевска / Катерина Колозова

Резиме

И покрај декларативните заложби за гарантирана уредувачка слобода, политиките впишани во законите и подзаконските акти на регулаторното тело, оневозможуваат нејзина ефективна примена.Иако немаме причина да веруваме дека повикувањето на член 16 од Уставот на Република Македонија, кој се однесува на слободата на говор, би било повеќе од декларативно, сепак, го издвојуваме како симптоматично неговото отсуство од законите кои се однесуваат на медиумите.

Без никаков преседан во современа Европа, и потесно во Европската унија, македонскиот закон, т.е., Законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, предложен од страна на извршната власт, детално пропишува форма и програмска содржина што концесионираните национални дифузери мора да ја произведат и емитуваат. Назначеното регулаторно тело, Агенцијата за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, во уште поголема подробност ги пропишува содржините што се прикажуваат, а отстапувањата ги санкционира. Споредбената деск анализа на севкупната легислатива и релевантните документи на медиумски политики на земјите членки на ЕУ и стратешките документи на регулаторните тела како и извештаите од мониторингот спроведуван од овластените агенции, односно регулаторни тела, покажува дека толкав степен на контрола од страна на централната власт не постои ни во приближна мера во ниту една од државите на ЕУ. Европската директива (член 4) наложува обврска за само и/или ко-регулација на национално ниво во областите кои ги опфаќа и во степен кој го овозможува националната легислатива на секоја од земјите членки. Притоа се укажува дека ваквите системи на саморегулација и/или ко-регулација треба да бидат широко прифатени од главните чинители кои се засегнати и да овозможат ефективно спроведување. Директивата конкретно (чл.9) бара од земјите членки да ги охрабрат медиумите да изработат кодекси на однесување за аудиовизуелните комерцијални содржини кои се среќаваат или се придружен дел на детските програми а се однесуваат на храна која содржи високо ниво на масти, сол и шеќер.[1]

Под контрола на централната власт ја подразбираме употребата на законите од страна на извршната власт за пропишување на сопствените политики на контрола врз уредувачките слободи, бидејќи Владата е онаа што ги составува и предлага законите од овој ред. Регулаторното тело, т.е., Агенцијата за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, има улога подетално да ги контролира содржините со нивно пропишување однапред во сопствени подзаконски акти, и по пат на спроведување редовен, контролен и вонреден програмски надзор со право да санкционира (да глоби и одзема дозвола за работа) за отстапувања од содржината и формата на програмата што ја пропишала.

На пример, германскиот закон ги пропишува условите на саморегулација на медиумите. Програмата не се регулира освен во деловите што ги регулира директивата. Секој медиум мора да има свој Советодавен одбор кој се грижи за уредничките и програмските вредности и со тоа ја контролира моќта на одлучување на менаџментот. Членот 49, став 1 одредува дека супервизијата се однесува на сопственичките прашања и пред сѐ за заштита на личните податоци.[2]

Клучните прашања што ги отвора овој бриф се:

– Колкава е маргината на практикување уредувачка слобода со оглед на однапред поставените програмски рамки од страна на законот и подзаконските акти на Агенцијата?

– Која е целта на пропишувањето формат и типови содржини по пат на закон?

– Колкава е можноста неколку технички превиди проследени со драконски казни да доведат до затворање на некоја медиумска куќа?

– Во која мера прекумерниот степен на државна контрола и регулација ја деформира основната заложба за гарантирање уредувачка слобода?

– Кои се механизмите на делегирање права и обврски на медиумските куќи да ги пропишат своите уредувачки политики и да ги осмислат програмите: кои и какви подзаконски акти, стратегии, пракси на донесување одлуки и сл?

Прегледот на материјалите добиени од досегашната деск анализа, претставени подолу, нѐ води до препораките:

Препораки:

· До Законодавецот: да го пренесе правото на регулација на содржините од Агенцијата врз медиумските куќи и, со тоа, да овозможи нивна саморегулација.

· До Агенцијата за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги: да ги дерегулира програмските содржини со што ќе му овозможи на Законодавецот да го делегираправото на медиумите да донесат сопствени подзаконски акти со кои ќе ги уредат своите содржини, односно да се саморегулираат.

· До Владата: По пат на предлог-измена на законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, да се одземат надлежностите на Агенцијата да пропишува форма и содржина надвор од програмските прашања кои Европската директива ги регулира: заштита на малолетни лица (чл. 27 и чл. 12), заштита на потрошувачите, поконкретно се однесува наспонзорства(чл. 1 и чл. 10) и пласирање на производ (чл.11), забрана за говор на омраза (чл.15), пристапност за лицата со посебни потреби (чл. 7), известување за јавни настани кои се од интерес на пошироката јавност (чл. 14) и промовирање и дистрибуција на европски дела (чл. 13 и чл.16).

· До здруженијата на новинари и до сопствениците и менаџерите на медиумските куќи: да произведат сопствени предлог-правилници за принципите на програмско уредување чија доследност на професионалните стандарди и вредностите на плуралната и слободната мисла ќе биде потврдена од независно тело за саморегулација.

· До здруженијата на новинарите и невладиниот сектор: да продолжи дебатата за промена на медиумската регулатива и подобрување на професионалноста во медиумите преку воспоставување на механизми на саморегулација преку модели и форма, која ќе се договори консензуално низ процес на дијалог.

Контекст

Анализата на контекстот покажува дека во изминатите години постои пад на слободата на медиумите. Тоа се третира како сериозен проблем и во минатогодишните извештаи на релевантните меѓународни организации. Во документите се спомнуваат скандалите поврзани со прислушувањето на новинари, физичките напади врз нив, мешањето на власта во уредувачката политика на медиумите и самоцензурата на новинарите.

Извештајот на Европската комисија за напредокот на Република Македонија за 2016 година забележува дека слободата на изразување и медиумите и понатаму се сериозен предизвик во тековната медиумска култура и политичка клима. Земјата не бележи никаков напредок во минатата година и сѐ уште отсуствува балансирано известување од медиумите иако постоеле некои охрабрувачки знаци. Како предлози за подобрување се наведуваат: обезбедување целосна транспарентност на рекламите на власта и развивање механизам за бесплатни објави на јавниот сервис кои се навистина од јавен интерес, самовоздржаност на политичарите и јавните службеници за тужби за клевета, согласно судската пракса на Европскиот суд за човекови права и осигурување дека јавноста има пристап до објективно и точно известување. Понатаму, се бележи дека во изминатата година неколку пати се заплашувале новинари, имало две известувања за оштетување на имот и две смртни закани. Тука, повторно се отвора прашањето на самоцензурирањето на новинарите, но и објавувањето на следени телефонски разговори кои покажуваат дека новинарите се под незаконски надзор изминатите години.[3]

Според годишниот извештај за слобода на изразувањето на независната организација “Freedom House“ за 2016 година, Македонија бележи надолна линија и спаѓа во неслободни земји. Земјата е оценета со 3.5 поени (рангирањето се движи од 1 до 7, каде 1 означува најголема слобода додека 7 најмала слобода). Статусот од делумно слободна во неслободна земја Македонија се должи на објавувањето на материјалите за прислушување на новинари, корупциската поврзаност помеѓу сопствениците на медиуми и функционерите како и зголемениот број закани и напади врз медиумските работници. Во извештајот се спомнува дека македонските медиуми се поларизирани според политичката поделба. Присутно е самоцензурирањето кај новинарите, воглавно под притисокот од сопствениците на медиуми кои имаат одредени бизнис или политички интереси и во поново време како резултат на прислушувањето. Исто, се напоменува дека новинарите се слабо платени и се соочуваат со закони и злоставување ако практикуваат критичко или истражувачко известување. Како клучни настани за рангирањето на Македонија се наведуваат: скандалот со прислушувањата во кој се откри дека повеќе од 100 новинари биле следени, а владини претставници имале улога во креирање на содржината на одредени приватни медиуми и бројни новинари добиле закани или биле жртви на физички напади во текот на годината.[4]

Според невладината и непрофитна организација “Human Rights Watch,” новинарите од Западен Балкан се соочуваат со непријателска средина што ја отежнува нивната способност за критичко известување. Исто така, во Македонија и во регионот, владата го употребила рекламирањето како средство за вршење притисок. Конкретно, за Македонија, повторно се спомнува скандалот со прислушување од 2015 година во кој се следени над 100 новинари од земјата. На големите антивладини протести имало примери на полициска бруталност врз новинарите. Во извештајот се спомнува и апсењето на Зоран Божиновски од „Буре весник“ под сомнение дека учествувал во шпионажа, уцена и криминални активности и покрај тоа што дел од јавноста особено новинарите го посочуваат како „политички мотивирано“ апсење. Извештајот го цитира Здружението на новинари на Македонија кое вели дека власта нема идентификувано ниеден осомничен за ниту еден од 30-те напади врз новинари регистрирани во последните четири години.[5]

На ранг листата за 2016 година на меѓународната невладина организација „Репортери без граници,“ која ги оценува земјите според слободата на печатот, Македонија се наоѓа на 118-то место од вкупно 180 земји. Македонија бележи пад од едно место во споредба со минатата година. Конкретно, повторно се споменува отстранувањето на клеветата од Кривичниот законик во 2012 година, но нејзината замена „граѓанските постапки“ можат да донесат парични и затворски казни за новинарите и сопствениците на медиумите. Најмалку 580 тужби за клевета се поднесени од крајот на 2014 година од кои неколку десетици се против новинари. Во извештајот е цитиран податокот од анкетата на Самостојниот синдикат на новинари и медиумски работници на Македонија што покажува дека повеќе од половина новинари изјавиле дека се самоцензурираат.[6]

Уредувачка слобода

Законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги од неговото донесување на 26.12.2013 година има претрпено пет измени и дополнувања од кои последната е направена на 1.08.2016 година и се однесува на намалување на глобите.[7] Таа измена не е опфатена во претходните истражувања на ИОХН-Скопје (“Legalizing Restrictions of the Freedom of the Press,” “Technology of State Capture: Overregulation in Macedonian Media and Academia,” „Глобите во македонското законодавство 1995-2014“ и „Слободата на изразување, здружување и претприемништво во заробена држава: Македонија во 2015“). Промената е настаната како резултат на Договорот од Пржино, во делот за медиуми, кој предвидува „Сите казни за медиумите предвидени во законот за ААВУ и Изборниот законик кои се однесуваат на медиумите ќе бидат намалени за 50%.[8] Можноста за затворање на некој медиум поради високите глоби и покрај преполовувањето на нивните износи останува непропорционална. Имено, казните се еднакво исти за сите медиуми, без разлика на нивната финансиска моќ. Така, малите и „понезависни“ медиуми можат да бидат затворени со една глоба, наспроти финансиски помоќните медиуми кои можат да ги издржат казните.

Во поглед на уредувачката слобода, најеклатантен пример за прекумерна регулација е членот 92 од Законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги. Членот е составен од дури 15 ставовикои детално ја пропишуваат програмската структура и содржина, како и формата (должина, жанр и сл.) на радиодифузерите. Со дополнителните измени на Законот, додадени се 11 нови членови (од 92а до 92и).[9] Токму овие ставови што претставуваат директен упад во програмската структура можат да станат основа за финансиски казни што радиодифузерите може да ги добијат и се опишани во посебни членови во Законот (член 145-член 149).

Како илустрација за директно мешање на извршната власт врз медиумите може да се посочи членот 92б за Меѓуресорска комисија. Комисијата е формирана од Владата на Република Македонија и е составена со по еден претставник од: Министерство за финансии, Министерство за култура, Агенција за филм, Агенција за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, од канцеларијата на претседателот на Владата, Управа за јавни приходи и Министерство за информатичко општетство и администрација. Со овој механизам директно се отвора можноста извршната власт да влијае на содржината на програмата, како и да учествува во финансирање на медиумите, т.е заробување.Меѓуресорската комисијаго утврдува исполнувањето на критериумите од член 92, став 11 на Законот, како и предлогот за исплата на средствата за покривање на трошоците за производството на домашна документарна програма и/или домашна играна програма. Сите овие одредби се однесуваат на финансирање на домашни документарни или играни програми, претставени како програми од јавен интерес, за чие непочитување следуваат највисоките финансиски казни. Радиодифузерите имаат право на надоместок за исполнување на правата на производство од буџетот на Министерството за информатичко општество и администрација во висина од 50%, но под услов нивните дела да се: оригинални, автентични, продукциски издржани… (член 92, став 11).Одредбите покажуваат дека финансирањето на домашните документарни и играни проекти лесно може да се искористи за политички злоупотреби.

Токму непочитувањето на овие одредби ги пропишуваат најголемите глоби во Законот. Во членот 145, ставот 8 и 9 детално регулираат како националните телевизиски радиодифузери треба годишно да произведуваат и емитуваат најмалку 10 часа, а јавниот радиодифузен сервис најмалку 30 часа домашна документарна програма во периодот од 7,00 до 19,00 часот (став 8), како и тоа дека националните телевизиски радиодифузери се обврзани годишно да произведуваат и емитуваат најмалку 20 часа, а јавниот радиодифузен сервис најмалку 30 часа домашна играна програма од 7,00 до 19,00 часот (став 9) беа предвидени глоби од дури 100.000 евра. Со последната измена, тие глоби се двојно намалени на износ од 50.000 евра. Истовремено, глобите за одговорното лице на програмата за овие сторени прекршоци се преполовени односно од казна од 3.000 до 5.000 евра, сега може да добијат 1.500 евра.

Останатите членови во Законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги кои предвидуваат финансиски казни се:

· Во член 146 беа предвидени глоби во износ од 20.000 евра за прекршоци кои опфаќаат емитување на вокална или инструментална музика на македонски јазик или на јазиците на етничките заедници кои не се мнозинство. Со последните измени и дополнувања на законот, тие казни се намалени на 10.000 евра. Одредбите кои предвидувале казна на одговорните лица во износ од 1.000 до 3.000 евра се намалени на износ од 500 евра.

· Членот 147 предвидувал глоби од 10.000 до 20.000 евра за прекршоци кои опфаќаат: оневозможување стручен надзор, тајни содружници, недозволена медиумска концентрација, неизвестување за промена на сопственичка структура или неодобрување на истата од Агенцијата, необезбедување заштита на малолетната публика и сл. со последните измени истите казни се намалени на износ од 5.000 евра. Исто така, казните за одговорните лица кои претходно изнесувале од 1.000 до 3.000 евра се намалени на 500 евра.

· Членот 148 опфаќа глоби за правните лица кои не водат евиденција на емитуваната програма, немаат снимки од целокупната програма, непрописно организираат игри на среќа и сл. претходно тие глоби изнесувале од 5.000 до 10.000 евра, додека со последната измена се намалени на 2.500 евра. Исто така, казните за одговорните лица се намалени и сега изнесуваат 250 евра додека порано можеле да достигнат од 500 до 1000 евра.

· Членот 149 кој регулира казни за прекршоци на правните лица кои ги прекршуваат договорите за кинематографски дела, не ги истакнуваат знаците за идентификација во сите програми и слично препишувал глоби во износ од 3.000 до 5.000 евра. Со последната измена, тие се намалени на единствен износ од 1.500 евра. Одговорните лица кои можеле да бидат казнети од 1.000 до 1.500 евра сега најмногу може да платат 500 евра.

Уште еден пример како членот 92 ги ограничува медиумите е конфликтот кој овој член го има со членот 67 од истиот закон. Имено, членот 67 им дозволува на радиодифузерите самостојно да го креираат програмскиот концепт. Од друга страна, членот 92 обврзува до детали да произведуваат специфична програма.

Регулаторно тело

Агенцијата за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги е главното независно регулаторно тело кое го спроведува Законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги. Таа е основана од државата и се финансира од средствата остварени од приходите од надоместоците предвидени со Законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, од наплатената радиодифузна такса, како и од заеми и друга финансиска и техничка помош.[10]Органите на Агенцијата се Совет и Директор. Советот се состои од седум члена, избрани од Собранието на РМ на предлог на овластените предлагачи како: Мнозинското здружение на новинари, Интеруниверзитетската конференција, Адвокатската комора, Сојузот на синдикати, Заедницата на единиците на локалната самоуправа како и Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието (која предложува два члена).[11] Според фактите, најголем проблем на советот е што е партизиран и во него членуваат и советници кои не се стручни во областа односно немаат допирна точка со медиумите.

Во однос на транспарентноста, работата на Агенцијата за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги е достапна на официјалната веб страница, но проблемот е што се конфузно уредени. На седниците на работата на Советот може да присуствува секој, со претходна најава и за нив може да се информира и на Македонската информативна агенција.

Во однос на програмскиот надзор, членот 27 од Законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги ѝ овозможува на Агенцијата да врши програмски, административен и стручен надзор. Редовниот надзор се врши врз основа на годишна програма за вршење на програмски односно административен надзор, а кога се работи за програмски надзор и во согласност со Методологијата за вршење на програмски надзор донесени од страна на Агенцијата. Вонредниот надзор се врши врз основа на иницијатива поднесена од државни органи, правни или физички лица, како и во случај на сомневање по службена должност на Агенцијата.Контролниот надзор се врши по истекот на рокот определен во поединечниот акт донесен од страна на Агенцијата со цел да се утврди дали субјектот на надзорот: постапил по актот во целост, делумно постапил или не постапил по актот. Извештаите од овие надзори се достапни на официјалната веб страница на Агенцијата, но се хронолошки поставени што ги прави поконфузни за следење.

Работата на Агенцијата се уредува со Деловник кој во 95 члена ја опишува работата на Агенцијата.[12] Во делот на подзаконски акти спаѓаат и 26 нацрт документи (правилници, упатства и планови) кои дополнително ја регулираат работата на Агенцијата.[13]

Документот кој е најрелевантен во однос на уредувачката слобода е Нацрт-Правилникот за обврските за емитување изворно создадена програма, музика, документарна и играна програма.[14]Овој документ дополнително со 16 члена ги регулира одредбите од член 92 од Законот кои се однесуваат за емитување изворно создадена програма во РМ на македонски јазик или на јазиците на немнозинските заедници кои живеат во РМ, за емитување инструментална, вокална и/или вокално-инструментална музика и за производство и емитување домашна документарна и играна програма.Во првите членови се дефинираат термините што е изворна создадена програма, дела на аудиовизуелното културно наследство на РМ, програма од сопствено производство и сл.

Како илустрација може да се земе членот 9 од Правилникот што дозволува, но и детално го опишува отстапувањето од 5% во однос на барањето за подеднаква застапеност на народната и забавната музика во вкупно емитуваната музика во текот на неделата односно 24 минути повеќе или помалку во распределбата.

Кога ќе се разгледаат сите овие документи, воочливо е тоа што во независното регулаторно тело, Агенцијата за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, се рефлектира бирократската злоупотреба и техниките на регулирање на програмата, со цел да се заплашуваат и условуваат медиумите, што е карактеристика на заробената држава.

Заклучоци:

Состојбата во медиумите е алармантна во поглед на слобода на изразување и на политичкото влијание врз нивното уредување. Тоа е евидентирано во сите извештаи на релевантните меѓународни организации.
Законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги до најмали детали ја регулира програмската содржина и со тоа влијае на независната уредувачка слобода. Казните кои се предвидени во законот и покрај преполовувањето на нивниот износ, може да влијаат на затворање на „неподобните“ медиуми. Законот предвидува и формирање на разни комисии кои претставуваат продолжена рака на извршната власт и овозможуваат нејзино мешање во независноста на медиумите.

Агенцијата за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги има донесено подзаконски акти кои дополнително влијаат врз независноста на уредувачката слобода на медиумите. Исто така, составот на Советот овозможува влијание врз партизираноста на одлуките на Агенцијата.

Препораки:

-------------------------------------------
[1]“Directive 2010/13/EU of the European Parliament and of the Council of 10 March 2010 on the coordination of certain provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States concerning the provision of audiovisual media services (Audiovisual Media Services Directive),” достапно на:http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32010L0013&from=EN, пристапено на 18 април 2017.

[2] Interstate Treaty on Broadcasting and Telemedia (Interstate Broadcasting Treaty) in the version of the 15th Amendment to the Interstate Broadcasting Treaties, article 59.

[3]“The Former Yugoslav Republic ofMacedonia 2015 Progress Report, SWD (2016) 362 final”(Brussels: 9 November 2016),European Commission, достапно на: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/pdf/key_documents/2016/20161109_report_the_former_yugoslav_republic_of_macedonia.pdf, пристапено на 1 март 2017.

[4] “Macedonia: Freedom of the Press 2016”, Freedom House, достапно на: https://freedomhouse.org/report/freedom-press/2016/macedonia, пристапено на 28 февруари 2017.

[5]“Western Balkans: Unchecked Attacks on Media,” Human Rights Watch,”достапно на: https://www.hrw.org/news/2016/11/30/western-balkans-unchecked-attacks-media, пристапено на 28 февруари 2017.

[6]“Macedonia”, Reporters without borders,достапно на: https://rsf.org/en/macedonia, пристапено на 27 февруари 2017.

[7]Законот за изменување и дополнување на законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, (Службен весник на Р.Македонија бр.142/16).

[8]“Agreement between the four political parties 20 July 2016 (20/07/2016),” European Commission, достапно на: http://eeas.europa.eu/archives/delegations/the_former_yugoslav_republic_of_macedonia/press_corner/all_news/news/2016/2016-07-20_agreement_en.htm, пристапено на 30 март 2017.

[9]Законот за изменување и дополнување на законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, (Службен весник на Р.Македонија бр.132/14).

[10]Закон за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, (Службен весник на Р.Македонија бр.184/13).

[11]Закон за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, (Службен весник на Р.Македонија бр.184/13), член 14.

[12]Деловник за работа за Агенцијата за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, достапно на: http://www.avmu.mk/images/Delovnik_za_rabota_na_Agencijata_za_audio_i_audiovizuelni_mediumski_uslugi.pdf, пристапено на 30 март 2017.

[13]Завршени расправи, Агенција за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, достапно на: http://www.avmu.mk/index.php?option=com_content&view=article&id=1827&Itemid=484&lang=mk, пристапено на 30 март 2017.

[14]Нацрт-Правилник за обврските за емитување изворно создадена програма, музика, документарна и играна програма, Агенција за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, достапно на: http://www.avmu.mk/images/4-Nacrt-Pravilnik_za_obvrskite_za_emituvanj_izvorno_sozdadena_programa_muzika_dokumentarina_i_igrana_programa.pdf, пристапено на 30 март 2017.